L’invasione russa dell’Ucraina ha convinto l’UE a inviare armi letali. Che dire della legalità, ma anche della legittimità di questa svolta? [Ludovic Lamant]
Da una decina di giorni piovono formule magniloquenti su Bruxelles. “Siamo a un punto di svolta nella storia dell’integrazione europea”, ha detto Josep Borrell, capo della diplomazia dell’Unione. La presidente della Commissione Ursula von der Leyen l’ha definita una “svolta storica”. La presidente del Parlamento Roberta Metsola lo ha definito un momento ” a qualunque costo” per l’Europa, riferendosi a tutte le decisioni prese da quando la Russia ha invaso l’Ucraina.
Sulla carta, la lista è impressionante. Comprende tutti i tipi di sanzioni, che sembravano impossibili solo pochi giorni prima della guerra, e annunci senza precedenti sul fronte militare: sospensione del terminale di gas Nord Stream 2, esclusione del 70% delle banche russe dal sistema Swift che certifica i trasferimenti internazionali, divieto di trasmissione dei media russi RT e Sputnik, sostegno di bilancio per la consegna di armi alle forze ucraine, congelamento dei beni degli oligarchi…
Anche Boris Johnson, che non perde mai l’occasione di prendere in giro i suoi ex partner, ha offerto le sue congratulazioni. Mentre il capo del governo britannico ha commentato ironicamente i “caldi luoghi comuni [degli europei] su un ordine internazionale regolato”, in un op-ed per il New York Times, ha anche riconosciuto che “l’UE ha fatto sforzi considerevoli per concordare sanzioni dure”.
Non tutte le sanzioni annunciate avranno lo stesso impatto. Come diversi eurodeputati verdi e ribelli hanno sottolineato in un dibattito martedì, il funzionamento dei paradisi fiscali permetterà agli oligarchi russi di mitigare l’effetto delle misure che li riguardano. Ma l’impressione di un punto di svolta prevale. Mentre il progetto di difesa europea ha sempre diviso gli europei (alcuni dei quali rimangono convinti che la NATO sarà sempre più efficace in questo gioco), l’offensiva russa sembra aver cambiato tutto.
I giorni in cui l’UE ha ricevuto un premio Nobel per la pace nel 2012 – che sembravano così stravaganti nel bel mezzo della crisi del debito sovrano e il crollo della Grecia – ora sembrano remoti. La guerra sul suolo europeo non è più un ricordo antico. L’UE è costretta a coordinare da Bruxelles l’invio di armi da guerra all’Ucraina. “Vladimir Putin ha fatto più in pochi giorni per l’affermazione dell’Unione europea come potenza di quanto i negoziatori europei abbiano fatto in dieci anni”, dice il politologo Olivier Costa del Cevipof.
Il voto della Brexit nel 2016 ha sollevato lo spettro della decostruzione dell’Unione. Nei Paesi Bassi e in Polonia, sezioni della classe politica stavano a loro volta mettendo in discussione i benefici dell’uscita. L’immaginario pacifico associato all’Unione, un progetto politico nato dalle rovine del secondo dopoguerra, sembrava troppo logoro e banale per mobilitare ancora la popolazione. Era il momento dello scioglimento e degli “opt-out”.
Con la guerra in Ucraina, la dinamica è stata – almeno per un po’ – invertita. Il dibattito sui meriti di un nuovo allargamento a est, molto sensibile in Occidente e totalmente congelato negli ultimi anni, ha appena guadagnato in intensità. Kiev (Kyiv in ucraino) ha chiesto una procedura accelerata per entrare nell’Unione – il cui esito è incerto – mentre la Georgia e la Moldavia hanno appena presentato domande formali di adesione, riflettendo le crescenti preoccupazioni dei vicini della Russia.
Alla domanda di Mediapart se pensa che l’Europa sia all’altezza del compito, Sergey Lagodinsky, deputato verde tedesco specializzato in questioni internazionali, è cauto: “L’Europa non è all’altezza del compito più di quanto lo siano gli Stati membri. L’UE non può fare di più in termini di sanzioni di quanto gli Stati membri siano disposti a fare. Queste dinamiche si stanno rafforzando. Chiaramente, sono innanzitutto gli equilibri nel Consiglio (la voce delle capitali a Bruxelles) che si sono spostati e hanno reso possibile questo spostamento.
Lagodinsky suggerisce che nulla sarebbe stato possibile se Berlino non avesse deciso, allo stesso tempo, di realizzare una mini rivoluzione strategica. Il tedesco Olaf Scholz, a capo di una coalizione di socialdemocratici, ecologisti e liberali, ha annunciato un massiccio aumento delle spese militari. Berlino, che prima si era rifiutata di inviare qualsiasi tipo di arma nelle zone di conflitto (i tedeschi avevano inviato a Kiev prima dell’invasione del 24 febbraio… 5.000 elmetti), è ora in prima linea in questo sforzo bellico senza precedenti.
In modo più discreto, altri paesi si sono mossi. La Finlandia, precedentemente nota per la sua neutralità nei confronti della Russia, ha deciso, sotto la spinta del suo primo ministro socialdemocratico Sanna Marin, di consegnare armi all’Ucraina. Per quanto riguarda l’ungherese Viktor Orbán, che è stato il primo leader dell’UE ad acquistare l’anno scorso i vaccini russi anti-Covid, non ha posto il veto alle sanzioni prese a Bruxelles e ha denunciato la guerra lanciata da Mosca.
Un ribaltone: la consegna di armi letali all’Ucraina
Un consigliere diplomatico a Bruxelles commenta questa unità senza precedenti: “Ognuno è preso nelle sue catene culturali. Per i cechi, è un replay del ’68 [quando le truppe russe e altri paesi invasero la Cecoslovacchia per porre fine alla Primavera di Praga – ndr]. Per gli ungheresi, è la rivolta del ’56 [contro il regime comunista ungherese – ndr]. Per Josep Borrell, è la guerra di Spagna del 1936 e le Brigate… Ma alla fine, ognuno, con i suoi riferimenti, trova la sua strada. In un breve saggio, la storica Nicole Gnesotto ha espresso nel 2014 la preoccupazione per l'”atonia strategica” dell’UE, che è rimasta in silenzio durante lo scoppio delle primavere arabe nel 2011, divisa sulla crisi libica, o relegata al rango di semplice spettatrice, durante l’annessione della Crimea nel 2014, all’attivismo di alcune capitali (Parigi, Berlino). Ha anche notato una “demilitarizzazione strutturale” dell’Europa. Secondo i dati della Banca Mondiale, la quota di spesa per la difesa nel PIL degli Stati membri dell’UE è scesa dall’1,62% nel 2001 all’1,32% nel 2015, per arrivare all’1,56% nel 2020.
Il momento ucraino suggerisce quindi che questa tendenza “piatta” è reversibile. Ha anche riattivato una retorica vecchia come l’Europa stessa, secondo la quale l’UE si nutre di crisi per approfondire e consolidarsi. La crisi del debito sovrano all’inizio degli anni 2010 ha portato all’inizio del pilotaggio di bilancio delle politiche nazionali sotto forma del controverso “semestre europeo”. All’indomani della pandemia del 2021, la Commissione ha negoziato – in condizioni di grande opacità – per conto degli Stati membri l’acquisto di dosi di vaccini dai laboratori, primo pilastro di una “Unione della Salute” ancora da immaginare.
Con la crisi ucraina, la dinamica sembra identica. Sotto pressione dall’esterno, la Commissione sta investendo in campi dove non era previsto (una forma di “mission creep”, nel gergo). Anche se questo significa a volte rovinare il dibattito democratico che dovrebbe accompagnare questa nuova tappa di espansione dell’esecutivo europeo, con il pretesto dell’urgenza del momento.
L’annuncio più spettacolare a questo proposito riguarda la consegna di armi letali all’Ucraina. A Bruxelles, un’unità di crisi è stata creata sotto l’autorità di Josep Borrell all’interno del Servizio europeo di azione esterna (un servizio ibrido composto da funzionari della Commissione, del Consiglio e degli Stati membri).
Questa cellula deve coordinare le consegne di armi tra le varie capitali (per soddisfare al meglio, in teoria, le esigenze degli ucraini sul terreno), fino alla loro consegna nelle zone di guerra (a priori solo attraverso il confine polacco).
Soprattutto, gli Stati che consegnano le armi possono poi chiedere il rimborso di una parte dell’operazione. 500 milioni sono stati messi a disposizione per questo scopo (450 milioni di euro per l’equipaggiamento da combattimento, altri 50 milioni per l’equipaggiamento difensivo e il carburante). È la prima volta che le istituzioni europee si impegnano, anche indirettamente, in un acquisto di armi.
Il budget proviene da un fondo istituito l’anno scorso con un nome fuorviante – il “Fondo europeo per la pace” – con 5,6 miliardi di euro per il periodo 2021-2027, che finora è stato utilizzato per inviare attrezzature non letali, ad esempio, in Mali o nella Repubblica Centrafricana. “In poco meno di 24 ore, un tabù è stato rotto, il tabù che l’UE non può essere coinvolta in questioni militari”, ha detto Borrell con entusiasmo dopo la riunione dei ministri degli esteri che ha convalidato questo meccanismo.
Alcuni stati, tra cui l’Austria, l’Irlanda e Malta, hanno avvertito che non avrebbero partecipato alle consegne (ma avrebbero comunque versato denaro alla “Struttura” in questione). Lo stesso vale per l’Ungheria, che teme un’azione militare russa se le armi passano attraverso il suo territorio (come fu il caso durante l’invasione russa dell’Afghanistan negli anni ’80, quando Mosca bombardò attrezzature militari immagazzinate nel vicino Pakistan). Molti parlamenti nazionali sono rimasti in silenzio
E la legalità di questa cascata di misure prese nell’emergenza della guerra? Contattato da Mediapart, Loïc Azoulai, specialista in diritto europeo e professore alla scuola di diritto Sciences-Po di Parigi, osserva “una discrepanza tra una certa continuità giuridica – da un punto di vista giuridico, non c’è nulla di rivoluzionario – e ciò che significa – una forma di armamento politico e militare dell’Europa.
Gli annunci sul congelamento dei beni degli oligarchi o sul divieto di trasmissione di RT si basano su un regolamento adottato nel 2014 dai ministri competenti del Consiglio. Elenca una serie di “misure restrittive” previste in seguito all’annessione della Crimea. Il sistema di rimborso delle armi consegnate all’Ucraina è reso possibile dal Fondo per la pace istituito nel 2021, sempre per decisione dei ministri.
Chiaramente, e anche se senza dubbio saranno presentati dei ricorsi per contestare la legalità di queste sanzioni, il dibattito, a breve termine, è piuttosto a livello politico. In particolare, i pochi poteri concessi alla Commissione e, soprattutto, la loro efficacia nella guerra in corso.
Al di là di un rapido scambio al Parlamento europeo martedì scorso (concluso dall’adozione di una risoluzione a larghissima maggioranza), pochi parlamenti nazionali hanno ancora ripreso il tema della consegna delle armi (con l’eccezione, in particolare, dell’Italia) o il divieto di trasmettere RT. Niente nell’Assemblea Nazionale, e niente neanche nel Bundestag di Berlino.
Alcuni, come Jean-Luc Mélenchon, deputato e candidato alle presidenziali, si preoccupano delle “soluzioni improvvisate” che rischiano di “innescare una spirale”. Altri sosterranno che queste misure sono state tutte convalidate da ministri unanimi, e che questa luce verde è sufficiente quando è urgente aiutare gli ucraini.